رأی شماره 496 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع مقید کردن امر انتقال و مأموریت کارکنان‏ از دستگاه اجرایی متبوع به سایر دستگاههای اجرایی

شماره هـ/88/487 ۴/۱۲/۱۳۹۰

رأی شماره 496 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع مقید کردن امر انتقال و مأموریت کارکنان‏ از دستگاه اجرایی متبوع به سایر دستگاههای اجرایی

تا بیست و هفتمین سال خدمت و محدود و مقید کردن پرداخت پاداش موضوع ماده 41 ‏قانون استخدام کشوری، به فرهنگیانی که در طول سال 1385 با یکدیگر ازدواج کرده اند، توسط معاون برنامه ریزی توسعه مدیریت وزارت ‏آموزش و پرورش خلاف قانون است

تاریخ دادنامه: 17/11/1390 شماره دادنامه: 496 کلاسه پرونده: 88/487‏
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری.‏
شاکی: قائم مقام رئیس سازمان بازرسی کل کشور
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بخشنامه شماره 90/710ـ14/12/1385 معاون ‏برنامه ریزی و توسعه مدیریت وزارت آموزش و پرورش
گردش کار: قائم مقام رئیس سازمان بازرسی کل کشور و رئیس کمیسیون تطبیق ‏مصوبات دستگاههای اداری با قانون سازمان مذکور به موجب شکایت نامه شماره ‏‏87/62/ط/302 ـ 5/5/1388 اعلام کرده است که:‏
‏«کمیسیون تطبیق مصوبات دستگاههای اداری این سازمان، بخشنامه های شماره ‏‏65/710ـ17/8/1385، 95/710ـ14/12/1385 و 51/710ـ12/6/1385 معاونت برنامه ریزی ‏و توسعه مدیریت وزارت آموزش و پرورش را از جهت انطباق با قوانین مورد بررسی قرارداد ‏که نتیجه بررسیها به شرح ذیل ایفاد می شود.‏
‏ الف: بخشنامه شماره 65/710ـ17/8/1385 اشعار داشته است: «به منظور ارج نهادن ‏به سنت حسنه اسلامی و ترغیب و تشویق فرهنگیان به امر ازدواج، بر اساس موافقت و ‏دستور مقام عالی وزارت بدین وسیله اجازه داده می‎شود در اجرای ماده 41 قانون استخدام ‏کشوری به زوجین فرهنگی که از تاریخ 1/1/1385 تا پایان سال جاری به زوجیت یکدیگر ‏درآمده باشند معادل یک ماه مجموع حقوق و مزایا، از محل صرفه جویی اعتبارات به عنوان ‏پاداش پرداخت نمایند...» ‏
‏ ماده 41 قانون استخدام کشوری مقرر می دارد: «وزارتخانه ها و مؤسسات دولتی ‏مشمول این قانون می توانند به مستخدمانی که منشاء خدمات برجسته شوند، پاداش ‏پرداخت کنند. جمع پاداشهای پرداختی به یک مستخدم در هر سال نباید از یک برابر ‏مجموع حقوق و مزایای یک ماه او تجاوز کند...».‏
همان گونه که ملاحظه می فرمایند شرط پرداخت پاداش در قانون استخدام کشوری ‏ارائه خدمات برجسته از جانب مستخدم تصریح شده است و حال آن که ازدواج امری ‏خارج از عرصه موضوعی ماده قانونی یاد شده است.‏
ب: بخشنامه 95/710 ـ 14/12/1385 (که پیرو بخشنامه های شماره 36/710 ـ ‏‏25/7/1378 و 3/710 ـ20/1/1382 صادر گشته) اشعار داشته است:‏
‏«... صرفاً جانبازان و آزادگانی که دارای مدرک تحصیلی فوق لیسانس می باشند ‏در صورت شمول ماده 8 قانون نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت می توانند از مزایای ‏یک مقطع تحصیلی بالاتر موضوع ماده 18 قانون تسهیلات استخدامی و اجتماعی جانبازان ‏انقلاب اسلامی و تبصره ذیل ماده 21 قانون حمایت از آزادگان از تاریخ 14/11/1385 با ‏رعایت سایر مقررات بهره مند شوند». ‏
ماده 18 قانون تسهیلات استخدامی و اجتماعی جانبازان انقلاب اسلامی مصوب ‏‏1374 مقرر می دارد: «کلیه دستگاههای مشمول این قانون مکلفند نسبت به احتساب ‏یک مقطع تحصیلی بالاتر از نظر امتیازات شغلی و سایر اعتبارات مقرر در قوانین و مقررات ‏مربوط برای جانبازان اقدام و حقوق و مزایای آنان را مطابقت نمایند».‏
همچنین تبصره ماده 21 قانون حمایت از آزادگان مصوب 1368 بیان می دارد:‏
‏«مدرک تحصـیلی آزادگان از نظر استـخدامی معادل یک مقـطع تحصـیلی ‏بالاتر تلقی می شود».‏
همان گونه که ملاحظه می فرمایند، هر چند بخشنامه مذکور به قوانین مرتبط اشاره ‏کرده است، لیکن آنها را محدود کرده است. بدین نحو که امتیاز ارتقای یک مقطع تحصیلی ‏بالاتر را فقط برای جانبازان و آزادگان دارای مدرک تحصیلی فوق لیسانس قرار داده و ‏فی الواقع رأساً وضع قانون نموده است. در حالی که قوانین خاص مذکور در خصوص ‏جانبازان و آزادگان امتیاز ارتقای یک مقطع تحصیلی بالاتر را برای همه آنها و به صورت ‏عام و کلی مطرح کرده است و این مسأله باید شامل همه جانبازان و آزادگان شود. از این رو ‏مفاد بخشنامه مذکور صراحه ً مغایر با مفاد قوانین فوق الاشاره می باشد.‏
ج: بخشنامه شماره 51/710 مورخ 12/6/1385 اشعار می دارد:‏
‏«... 3ـ مأموریت کارکنان به دستگاهها برابر مقررات و ضوابط مربوط بدون محدودیت ‏زمانی و حداکثر تا رسیدن به 27 سال سوابق خدمت دولتی عملی می باشد.‏
تبصره 1ـ3ـ در صورت نیاز دستگاهها و موافقت آموزش و پرورش و با رعایت ‏مقررات و ضوابط مربوط اعزام آنان صرفاً به صورت انتقال قطعی امکان پذیر می باشد.‏
‏2ـ3ـ انتقال کارکنان مورد نظر به برخی از سازمانها از جمله نهادهای انقلاب اسلامی، ‏دانشگاه آزاد اسلامی و ... امکان پذیر نبوده و مأموریت به این سازمان در مدت 3 سال ‏آخر خدمت تا زمان بازنشستگی آنان ممنوع است.‏
‏6 ـ مأموریت متعهدان خدمت پس از ایفای تعهد کامل خدمتی آنان قابل بررسی ‏و اقدام خواهد بود ولیکن در صورت نیاز مبرم دستگاههای دولتی و ضرورت استفاده ‏از خدمات افراد مذکور موافقت با مأموریت آنان صرفاً تا سنوات باقی مانده برای انجام ‏تعهد امکـان پذیر خواهد بود در هر صـورت رعایت بنـد یک دستـورالعمل یاد شـده ‏الزامی است.‏
‏1ـ6 ـ امکان انتقال این افراد از ایفای تعهد کامل خدمتی مجوزی ندارد».‏
همان طور که مستحضرید در خصوص مأموریت مستخدمان و کارکنان دولتی ماده 11 ‏قانون استخدامی و آیین نامه مأموریت موضوع ماده 11 قانون استخدام کشوری مصوب ‏‏24/6/1352 هیأت وزیران و اصلاحات بعدی هیچ گونه قیدی مبنی بر این که مأموریت ‏کارکنان به دستگاهها تا رسیدن به 27 سال سوابق خدمتی امکان پذیر است، دیده نمی شود. ‏بنابراین بند 3 بخشنامه موصوف نسبت به قانون مذکور ایجاد محدودیت کرده است و ‏مضافاً معاونت برنامه ریزی و توسعه مدیریت وزارت آموزش و پرورش خارج از حدود ‏اختیارات خود اقدام به وضع مقررات کرده است.‏
به علاوه، لایحه قانونی نحوه اعزام مستخدمان دولت به عنوان مامور به نهادهایی که ‏در جریان انقلاب اسلامی ایران ایجاد شده یا می شوند (مصوب 22/10/1358 شورای ‏انقلاب جمهوری اسلامی ایران) مقرر می نماید:‏
‏« ماده واحده ـ مأموریت مستخدمان وزارتخانه ها و مؤسسات و شرکتهای دولتی ‏و شهرداریها به نهادهایی که در جریان انقلاب اسلامی ایران ایجاد شده یا می شوند نظیر ‏سپاه پاسداران انقلاب اسلامی، کمیته های انقلاب، دادستانی انقلاب، دفاتر جهاد سازندگی ‏همچنین سایر مراجعی که فهرست آنها به تصویب هیأت وزیران برسد با حفظ پست ‏سازمانی مستخدم بلامانع است. حقوق و مزایای این قبیل مستخدمان با توافق از اعتبار ‏سازمان متبوع مستخدم یا مراجع محل مأموریت پرداخت خواهد شد».‏
ملاحظه می شود که علی رغم جواز ماده یاد شده در بلامانع بودن مأموریت مستخدمان ‏وزارتخانه ها به نهادهای انقلاب اسلامی، ولی بند 2ـ3 بخشنامه اخیرالاشاره مأموریت ‏کارکنان وزارت آموزش و پرورش در مدت سه سال آخر خدمت تا زمان بازنشستگی را ‏ممنوع اعلام کرده است که بر این اساس مغایر با قانون مذکور و خارج از صلاحیت واضع ‏آن تشخیص می شود.‏
البته کارشناسان معاونت موصوف در آموزش و پرورش در مواجهه با بازرسان این ‏سازمان مغایرتهای مذکور را پذیرفته اند و این مسأله را تأیید و تصدیق کرده اند، لکن دلیل ‏صدور چنین بخشنامه ای را بروز مشکلاتی دانسته اند.‏
لازم به ذکر است که مشکلات مزبور جوازی برای صدور بخشنامه مغایر قانون نبوده ‏است در ضمن مغایرت بخشنامه های موصوف از طرف این سازمان جهت اصلاح و رفع ‏مغایرت قانونی طی نامه شماره 80522/87/302 مورخ 8/11/1387 به وزیر آموزش و ‏پرورش اعلام و تا تاریخ 29/1/1388 نیز پیگیری شده که تاکنون پاسخی در اجابت آن ‏واصل نشده است.‏
در هر صورت نظر به دلایل مذکور، با توجه به این که بخشنامه شماره 65/710 ـ ‏‏17/8/1385 معاونت برنامه ریزی و توسعه مدیریت وزارت آموزش و پرورش خارج از ‏محدوده ماده 41 قانون استخدامی کشور و بخشنامه شماره 95/710ـ14/12/1385 معاونت ‏مذکور مغایر با ماده 18 قانون تسهیلات استخدامی و اجتماعی جانبازان انقلاب اسلامی و ‏ماده 21 قانون حمایت از آزادگان است. همچنین بخشنامه شماره 51/710 ـ12/6/1385 ‏مرجع یاد شده محدود کننده ماده 11 قانون استخدام کشوری و لایحه قانون نحوه اعزام ‏مستخدمان دولت به عنوان مامور به نهادهایی که در جریان انقلاب اسلامی ایجاد شده یا ‏می شود، می‎باشد. لذا درخواست ابطال مصوبه های یاد شده را دارد.‏
بنا به مراتب خواهشمند است در اجرای ماده 6 اصلاحی قانون تشکیل سازمان ‏بازرسی کل کشور موضوع خارج از نوبت در هیأت عمومی دیوان مطرح و تصمیم شایسته ‏اتخاذ و از نتیجه این سازمان را مطلع فرمایند.»‏
در پاسخ به شکایت مذکور، مدیر کل امور اداری و تشکیلات وزارت آموزش و ‏پرورش به موجب لایحه شماره 23/67299/710 ـ17/12/1388 اعلام کرده است که:‏
‏«اولاً: بخشنامه شماره 65/710 ـ17/8/1385 در خصوص تشویق فرهنگیان به امر ‏ازدواج بود که در اجرای ماده 41 قانون استخدام کشوری و با توجه به اختیارات وزیر ‏به منظور تشویق فرهنگیان به امر ازدواج، به زوجین فرهنگی که از تاریخ 1/1/1385 ‏لغایت پایان همان سال به زوجیت یکدیگر درآمده باشند معادل یک ماه مجموع حقوق و ‏مزایا از محل صرفه جویی اعتبارات به عنوان پاداش در همان سال پرداخت شده است.‏
ثانیاً: بخشنامه 95/710 ـ 14/12/1385 در مورد برخورداری جانبازان و آزادگان از ‏یک مقطع تحصیلی بالاتر، که این بخشنامه در راستای نامه شماره 180627/1406 ـ ‏‏24/11/1385 دفتر امور آموزش و پرورش عمومی و فنی و حرفه ای و نامه شماره ‏‏180627/1802 ـ14/11/1385 دفتر نظامهای استخدامی و دبیرخانه شورای امور اداری ‏و استخدامی کشور، صرفاً برای جانبازان دارای مدارک تحصیلی فوق لیسانس صادر شده ‏است که مـطالب فوق البیان طی دادنامه شـماره 198 مورخ 3/4/1386 مورد تنفیذ ‏قرار گرفته است.‏
ثالثاً: بخشنامه 51/710 ـ12/6/1385 در رابطه با تمدید مأموریت که این بخشنامه ‏با توجه به کثرت نیروهای شاغل و گستردگی واحدهای تابعه و محدویتهای مالی، ساماندهی ‏نیروهای انسانی وزارت متبوع، امری ضروری و بدیهی است تا بتواند از بروز مشکلاتی در ‏حوزه مسؤولیت خود جلوگیری به عمل آورد که ساماندهی مأموریتها نیز از این امر ‏مستثنی نمی باشد و همچنین با توجه به مفاد موادی از آیین نامه مأموریت موضوع ماده ‏‏11 قانون استخدام کشوری مصوب 24/6/1352 هیأت وزیران تصمیم گیری در خصوص ‏اعزام یا عدم اعزام افراد به سایر دستگاهها جز در مواردی که قانون مکلف کرده باشد از ‏اختیارات دستگاههای اجرایی است و اجرای آیین نامه مأموریتها ناظر به صدور احکام ‏مأموریت، حفظ و یا عدم حفظ پست سازمانی و همچنین پرداخت حقوق و مزایای ‏کارکنان می باشد.‏
همچنین انتقال و یا مأموریتهای برون سازمانی کارکنان با توجه به آیین نامه مأموریتها ‏و مقررات مربوط به انتقال کارکنان انجام می شود و تعیین مدت برای مأموریت افراد مغایرتی ‏با آیین نامه مذکور ندارد.»‏
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ یاد شده با حضور رؤسا، مستشاران و ‏دادرسان علی‎البدل شعب دیوان تشکیل شد. پس از بحث و بررسی، با اکثریت آراء به شرح ‏آینده به صدور رأی مبادرت می‎کند.‏

رأی هیأت عمومی‏

الف ـ مطابق ماده 8 قانون نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت مصوب 1370 که ‏تا لازم الاجراءشدن فصل دهم قانون مدیریت خدمات کشوری در تاریخ 1/1/1388 ‏حاکمیت داشته است، حقوق و فوق العاده شغل دارندگان مدارک تحصیلی دکتری و ‏فوق لیسانس و مدارک همطراز از لحاظ استخدامی که در مراکز و یا واحدهای آموزشی، ‏مطالعاتی و تحقیقاتی دستگاههای مشمول این قانون اشتغال به کار دارند، نباید از هشتاد ‏درصد مجموع حقوق و فوق العاده شغل کارکنان مشابه مشمول قانون اعضای هیأت علمی ‏دانشگاهها و مؤسسات آموزش عالی کمتر باشد. نظر به این که به موجب بخشنامه شماره ‏‏95/710 مورخ 14/12/1385 معاون برنامه‏‎ریزی و توسعه مدیریت وزارت آموزش و پرورش، ‏جانبازانی که از مدارک تحصیلی مزبور برخوردار و در واحدهای موصوف خدمت می‎کنند، ‏از مزایای ماده 18 قانون تسهیلات استخدامی و اجتماعی جانبازان مصوب 1374 بهره‏‎مند ‏می‎شوند، بنابراین بخشنامه مزبور خلاف قانون و قابل ابطال تشخیص نشد.‏
ب ـ نظر به این که در ماده واحده قانون نحوه اعزام مستخدمان دولت به عنوان مامور ‏به نهادهایی که در جریان انقلاب اسلامی ایران ایجاد شده یا می‎شوند مصوب 1358 و بند (د) ‏ماده 120 قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب سال 1386 امر انتقال و مأموریت ‏کارکنان از دستگاه اجرایی متبوع به سایر دستگاههای اجرایی بلامانع اعلام شده است لذا ‏بندهای 3 و 2 ـ 3 بخشنامه شماره 51/710 مورخ 12/6/1385 معاون برنامه‏‎ریزی و توسعه ‏مدیریت وزارت آموزش و پرورش که اعمال اختیار فوق را تا بیست و هفتمین سال خدمت ‏مقید کرده است، خلاف مواد مذکور و خارج از حدود اختیارات مرجع تصویب به نظر ‏می‎رسد و به استناد بند یک ماده 19 و ماده 42 قانون دیوان عدالت اداری ابطال می‏‎شود.‏
ج ـ قانونگذار در ماده 41 قانون استخدام کشوری، پرداخت پاداش به کارکنانی را ‏تجویز کرده است که منشاء خدمات برجسته شغلی باشند. نظر به این که ازدواج از مصادیق ‏خدمات برجسته شغلی موردنظر قانونگذار نیست، بخشنامه شماره 65/710 مورخ 17/8/1385 ‏معاون برنامه‎ریزی و توسعه مدیریت وزارت آموزش و پرورش مبنی بر جواز پرداخت ‏پاداش معادل یک ماه حقوق و مزایا به فرهنگیانی که در طول سال 1385 با یکدیگر ‏ازدواج کرده‎اند، خلاف قانون تشخیص داده می‎شود و به استناد بند یک ماده 19 و ماده 42 ‏قانون دیوان عدالت اداری ابطال می‎شود.‏
‏
رییس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدجعفر منتظری